ДОМ.РФ: «Дефицит земли под застройку - частое следствие неэффективности муниципальных властей»

Проблема с нехваткой земли в городах часто связана с недостаточной эффективностью властей на местах. Свободных участков мало, но есть ресурсы в виде промзон, пустырей и ветхих частных домов. Для их вовлечения требуется политическая воля и отлаженные системы коммуникаций с бизнесом и населением, рассказал ИА Движение.ру Антон Финогенов, директор по развитию городской среды ДОМ.РФ.

— На многих мероприятиях в мае-июне звучало, что в России идет разработка ряда мастер-планов, но реализуется только один — в Дербенте. Так ли это?

— Давайте по порядку. Первая волна мастер-планов — это чаще те, которые закупались за счет средств крупных сырьевых корпораций по типу Русала, «ЕвроХима», «Полиметалла», у которых были малые города присутствия, и стратегии развития служили для оптимизации вложений. Есть и не сильно разрекламированные кейсы: например, моногород Карабаш или другие небольшие города Челябинской области, Башкортостана, Татарстана, в которых за 10 лет улучшилось очень многое. Пример Перми, где разработали первый мастер-план еще в 2010 году — более неоднозначный. В мегаполисе гораздо тяжелее изменить ситуацию, чем в 25-50 тысячном городе. К тому же в миллионнике изменения не так очевидны. Чаще они касаются градостроительного регулирования, жилой многоэтажной застройки. Мы в ДОМ.РФ каждый день ведем масштабную работу по сопровождению реализации мастер-планов, и Дербент стал наиболее ярким нашим примером. Еще 5 лет назад ситуация там была достаточно тяжелая. Этот город не рассматривался как туристический, здесь имелись все классические проблемы южных городов, связанные с хаотичной застройкой, теневой занятостью. Но тут сыграл роль вау-эффект, и мы «вдруг» перешагнули через несколько естественных этапов развития. В других городах эффект не такой яркий, но не менее значительный. Идет системная работа федеральных советов по управлению реализацией мастер-планов, и мы уже можем увидеть результаты их работы на примере Суздаля, Сергиева-Посада, агломерации Арзамас-Дивеево-Саров в Нижегородской области и других.

— В каких городах сложнее отладить градостроительную политику?

— Самые непростые города в плане трансформации — крупные и быстрорастущие. Очень интенсивно растет Краснодар. Агломерация еще 20-25 лет назад — это город с 650 тыс. жителей. Сейчас, даже официально, численность населения уже вдвое больше. Когда появляются жители, увеличиваются объемы жилищного строительства, ресурсов на развитие существующей инфраструктуры остается меньше, и основные мощности идут на обеспечение нового жилья.

Например, южные города с высоким процентом индивидуального жилищного строительства: Ростов-на-Дону, Краснодар, Ставрополь и Сочи — сталкиваются с трудностями реновации ИЖС-кварталов. В них мало примеров успешной реновации частной застройки, проблематично договориться с владельцами. Особенно в центре, где земля дорогая, часто встречается точечное возведение ЖК, когда уже после покупки всего нескольких участков возводят башни-высотки. К тому же сложный рельеф и климатические условия, с погодными аномалиями, в таких городах, как Сочи, затрудняют планирование и создание единого уровня качества городской среды в стране.

— Какие варианты решения проблемы есть? Как улучшить качество городской среды?

— В этих городах есть самое важное — экономический ресурс. Это люди, занятость, идеи, какая-то деятельность. Здесь вопрос больше в тонкой институциональной настройке, чем в исключительно физических проектах. Грамотное управление и регулирование важны, чтобы не бросаться в крайности — от полной градостроительной свободы до запретов, тормозящих любую бизнес-активность. Чтобы найти «золотую середину», нужны квалифицированные кадры и достойная оплата труда для снижения коррупционных рисков, необходимо создавать обеспеченные кадрами институты для развития территорий, для реализации более сложных проектов, таких как КРТ — с долгим и сложным этапом переговоров, которые могут растянуться на 4-5 лет.

Второй момент — создание базовых инфраструктурных каркасов. Пример Сочи показал, как благодаря Олимпиаде улучшилось качество жизни: произошло развитие транспортной, инженерной, туристической, рекреационной, спортивной инфраструктуры, появились знаковые общественные пространства. Это как «скелет организма», на который уже нарастает бизнес. И когда предприниматели видят другой уровень качества услуг, зданий, инфраструктуры, они реализует более сложные и качественные проекты.

Такие каркасы должны появиться во всех крупных быстрорастущих городах юга России. Также необходима система внеуличного транспорта: скоростные автобусы, электрички, трамваи, система зеленых каркасов, создание общественных пространств. Параллельно нужно развивать возможности для автодорожного транспорта, но при этом и создавать альтернативы ежедневным поездкам на автомобиле, используя метод «кнута и пряника». Как в Москве, где постоянно улучшают автодорожную инфраструктуру и систему общественного транспорта, при этом создавая платные парковки по всему городу для изменения схемы использования автомобиля и решения транспортной проблемы.

Третий важный момент — бизнес-инфраструктура, создание деловой базы: выставочные конгресс-центры, технопарки, обеспеченные инженерной и транспортной инфраструктурой.

И, конечно, проекты реновации: важно качественное уплотнение территорий — функциональное и инфраструктурное, особенно в центрах городов. Для этого нужна прозрачная и справедливая социальная модель переговоров, чтобы собственники получили хорошую компенсацию и понимали, почему должны отказаться от участков.

— Какие основные проблемы нужно преодолеть для улучшения городской среды?

— Сейчас вопросам градостроительного регулирования и обеспечения инфраструктуры новых жилых районов уделяется значительное внимание, особенно в сфере транспорта. Необходимо удвоить, а то и утроить усилия в этих направлениях, учитывая также проекты КРТ и реновации застроенных территорий, включая исторические районы, которые требуют реставрации и интеграции новых объектов для повышения их экономической отдачи и туристической привлекательности. Это касается и пресловутых «хрущевок», и новостроек.

В новых жилых районах ИЖС на окраинах для обеспечения инфраструктуры необходимо предусматривать застройку с разной этажностью. Иначе бюджетных средств не хватит ни на дороги, ни на школы, ни на детские сады. В противном случае мы будем бороться с последствиями такой субурбанизации десятилетиями. Для гуманизации новых районов, построенных за последние 10 лет, высокую плотность и этажность требуется компенсировать благоустройством, введением платных парковок для регулирования количества автомобилей, а также параллельным развитием общественного транспорта и созданием торгово-деловых центров.

Экологическая устойчивость городов требует системных решений по озеленению и сбору дождевой воды, создания зелёных каркасов, а также стимулирования переработки отходов и устойчивого потребления ресурсов.

Важен также вопрос энергоэффективности. Сейчас ДОМ.РФ разработал «зеленый стандарт» для МКД и ИЖС, и это не просто инновационное повышение сложности и наукоемкости рынка производства строительных материалов. Это, собственно, банальная экономия ресурсов. Внедрение «зеленого стандарта» позволит экономить ресурсы, особенно в климатически сложных регионах Юга и Арктики. Причем одними инвестициями решить вопрос не получится — нужно снижать энергопотребление без потери качества через снижение теплопотерь на сетях, в жилом фонде. Также важно и грамотно строить новую инфраструктуру, и реконструировать старую.

Конечно же, все перечисленное — вопрос диалога. Любой градостроительный конфликт — следствие недоработки при обсуждении проектов. Это влечет негативные последствия, когда полезный проект откладывается или прерывается. Вопрос решается методом вовлечения общественности в решение насущных вопросов, с помощью онлайн-опросов, очных сессий.

Большой рывок был осуществлен, когда у людей появилась возможность писать о своих проблемах с помощью электронных систем, и власти стали отвечать конкретными действиями, взаимодействуя с гражданами как онлайн, так и офлайн.

— Застройщики говорят, что земли под застройку не осталось. Соответствует ли эта проблема в реальности?

— Да, действительно, юридически доступной земли для строительства жилья в городах практически нет, хотя физически ее достаточно. Даже крупные города имеют огромные ресурсы для уплотнения застройки: неэффективно используемые промышленные и логистические территории, овраги, пустыри, районы хаотичной индивидуальной застройки, зоны отвода от объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. Такой ресурс есть во всех городах, в том числе и в Москве.

Дальше стоит вопрос управления и вовлечения земельных участков. ДОМ.РФ как государственная корпорация занимается вовлечением федеральной земли, но важна роль муниципальных и региональных властей, которые могут указывать на неэффективных владельцев федеральной собственности. Которые, к примеру, используют участки лишь на 10% их потенциала. В дальнейшем мы можем вести с ними переговоры, вовлекать такие участки в городскую жизнь.

Самый массовый ресурс — это частные земельные участки, особенно промзоны, часто разделенные на мелкие владения, где собственники ведут себя «не по-хозяйски» и не делают ничего полезного для города. Для использования таких земель важно развивать институт модерации, а некоторые территории регулировать с помощью механизма КРТ. Этот процесс требует времени и усилий для переговоров с владельцами. По сути, это вызов для управленцев, занимающихся земельными, градостроительными и экономическими вопросами как на муниципальном, так и региональном уровне.

Проблема дефицита земли часто связана с неэффективной работой муниципальных властей. Расширение городов за счет присоединения сельских поселений и перевода сельхозземель под жилищное строительство приводит к необходимости более значительных вложений и появлению дополнительных проблем, таким как пробки и отсутствие деловой жизни в новых районах. Опыт показал, что для устойчивого развития управление должно сосредотачиваться на застроенных территориях.

— А достаточно ли у региональных властей инструментов, чтобы это все реализовывать?

— Недостаток управленческих компетенций остается проблемой. Воли мэра или губернатора недостаточно, если их сотрудники перегружены и уделяют этим задачам лишь малую часть времени. Низкая зарплата также ограничивает их эффективность. Основной вызов — создание качественной системы управления с квалифицированными кадрами, сосредоточенными на базовых задачах развития, а не на больших объемах текущих задач и отчетности. Основной вызов — управленческий.

Воля в большинстве регионов уже есть, но она должна быть направлена на системные действия, которые важнее ручного управления несколькими проектами. Нужно создать механизм, который позволит реализовывать проекты в полуавтоматическом режиме.

— Какие действия позволят снизить нагрузку на дорожную сеть? И насколько перспективны планы по децентрализации мегаполисов?

— Для уменьшения транспортной нагрузки и децентрализации необходимо создать условия, при которых жители пригородов будут жить и работать в пределах своих микрорайонов. Это поможет снять нагрузку с транспортной инфраструктуры крупных городов.

Децентрализация — правильный, но сложный и дорогой тренд. Большинство городов не смогли превратиться из моноцентричных в полицентричные. Обычно это происходит естественным образом, когда агломерация включает несколько городов — тогда формируется каркас центра и подцентра.

Создание 2-4 сильных подцентров возможно, но не на пустом месте. У регионов и муниципалитетов, за исключением Москвы или Санкт-Петербурга, нет средств для создания таких точек притяжения с нуля. Необходимо учитывать существующие транспортные хабы, мощные кластеры бизнес-инфраструктуры, общественные пространства, знаковые архитектурные доминанты. Например, проект «Москва-Сити» развивался с 1991 года и стал значимым деловым подцентром лишь через 15-20 лет благодаря колоссальным инвестициям и естественной эволюции. Остальные подцентры, которые формируются вдоль МКАДа, конечно, оттягивают на себя часть населения, но не значительно.

Для региональных городов задача более сложная. Нужно анализировать естественные точки роста, и на них постепенно наращивать функции, улучшать транспортное обеспечение, создавать транспортные узлы, которые станут ориентиром для жилой застройки. И далее рассчитывать на то, что придет частный бизнес, и он возьмет на себя функцию создавать торговые центры, деловую инфраструктуру. Любой подцентр — это частный капитал. Полностью полицентричный город в российских условиях создать на одном госфинансировании невозможно. И основной центр города должен оставаться доступным с точки зрения общественного транспорта.

— В связи с прогнозируемым ростом количества высотных зданий в Москве, после снятия ограничений, возникает вопрос: какое направление в развитии городов станет приоритетным — индивидуальное жилищное строительство или «высотки»? Увидим ли мы рост числа небоскребов в регионах?

— В городах с населением менее миллиона человек, за исключением таких как Сочи, где высокая стоимость земли и физический дефицит пространства обусловлены горным рельефом, массовое строительство небоскребов зачастую продиктовано экономической выгодой девелоперов. Высотное строительство становится возможным благодаря облегчению соответствующих нормативов, но это несет значительные риски в будущем. Эксплуатация таких зданий и замена их инфраструктуры являются дорогими и трудозатратными задачами. И если вы изначально строите высотку в формате эконом-класса, то очень сомнительно, что собственники квартир смогут выдержать бремя дополнительных расходов на замену дорогостоящего лифтового и инженерного оборудования спустя 20 лет ее эксплуатации. В регионах застройщики с удовольствием возводят 25-этажные и выше здания, если им позволяют нормы по парковкам и другим параметрам. Пример Грозного, где сейсмические ограничения раньше не позволяли строить выше 12 этажей, а сейчас активно стоят выше 30-ти этажей, показывает, что сегодня строительство высоток стало технически и экономически возможным, но это поднимает вопросы качества городского управления. Построить красивую высотку с уникальным дизайном в 100-тысячном городе реально, но при условии, что она станет визитной карточкой, не ухудшит восприятие исторического облика города, если она будет иметь общественные функции — гостиничные или коммерческие, а не станет элитным жильем за забором. Такие сооружения имеет смысл стимулировать как знаковые единичные объекты.

В крупных городах-мегаполисах, таких как Екатеринбург, строительство небоскребов может представлять собой баланс между социально-общественным благом и экономической выгодой. Однако, даже в благоприятные для жилищного девелопмента периоды, массовое строительство высотных зданий в таких городах остается редкостью. Говорить о массовости небоскребов за пределами Москвы пока не приходится.

— Как определить, где высотная застройка уместна?

— Идеальная высотная застройка зависит от типа и характера города. В новых современных городах, например, в Тольятти, логично развивать архитектуру, которая соответствует плановому и модернистскому характеру города. В исторических городах, таких как Ярославль, акцент должен быть сделан не на небоскребах, а на архитектуре, которая, будучи современной, гармонично вписывается в исторический контекст и дополняет его, а не подавляет.

Таким образом, несмотря на привлекательность высотного строительства для девелоперов, необходимо тщательно оценивать его долгосрочные последствия и стремиться к созданию гармоничной и устойчивой городской среды, соблюдая архитектурный и средовой баланс.

Беседовала Ирина Силантьева, главный редактор ИА Движение.ру.